Asylsyteme und Asylpraxis der neuen EU-Mitglieder aus MOE (Mittel-Ost-Europa) - Das Beispiel Polen

Essen, 07.05.2004

Historische Erfahrungen mit Flucht, Vertreibung und Migration:

Zu den einschneidenden Erfahrungen im historischen Gedächtnis der Polen gehören die Verteibungen während und nach dem Zweiten Weltkrieg (ausgelöst v.a. durch die Westverschiebung Polens im Zuge des Potsdamer Abkommens). Die Vertreibungen wurden während der Zeit der Volksrepublik von den Polen primär in der Opferrolle reflektiert. Nach dem Fall des Kommunismus setzt auch eine Auseinandersetzung mit den eigenen Anteilen an der Vertreibung ein - insb. der Verteibung der Deutschen aus Polen und der Ukrainer innerhalb Polens (Aktion Weichsel).
Der polnische Dikurs über Zwangsmigration ist derzeit v.a. auf den umstrittenen Status und Ort eines Europäischen Zentrums gegen Vetreibungen zentriert. Die eigenen Vertreibungserfahrungen und auch die Erfahrungen der Polen als Asylsuchende werden dabei nicht auf das aktuelle Migrationsgeschehen und insb. auch nicht auf den Umgang mit Asylsuchenden in Polen bezogen.
Vor 1989 war Polen primär
- Herkunftsland von Arbeitsmigraten (über das ganze 19. und 20. Jahrhundert hinweg bis heute) als auch
- Herkunftsland von Asylsuchenden (in der Zeit des Staatssozialismus und insb. während des Kriegsrechts in den 80er Jahren).
Erfahrungen mit der Immigration von sozialistischen Vertragsarbeitern (v.a. aus Vietnam) und kommunistischen Kontingentflüchtlingen (insb. aus Griechenland und Chile) waren marginal.


Veränderung des Migrationsgeschehens nach dem Fall des Kommunismus:

Das Öffnen der Grenzen nicht nur nach Westen sondern auch zu den Ostanrainerstaaten wird begeistert aufgenommen. Die Grenzregionen in West- und Ostpolen werden zu niedrigschwelligen Wachstumsregionen im grenznahen Kleinhandel. Richtung Osten auch Verbesserung des Kontaktes zu polnischen Minderheiten in der Ukraine und Weissrussland.
Migrationsbewegungen nach 1989: die anhaltende Arbeitsmigration von Polen nach Westeuropa wird kompensiert durch verstärkte Arbeitsmigration (insbesondere auch im Bereich des Frauenhandels) aus der Ukraine, Bulgarien, Rumänien, Weissrussland und Russland nach Polen. Hinzu kommt das neue Phänomen einer internationalen Fluchtmigration aus den Krisenregionen der Welt.
Bereits 1990 suchen 800 Flüchtlinge (aus Albanien, Angola, Äthiopien, Iran, Irak, Libanon, Palästina, Rumänien und Somalia) in Polen internationalen Schutz. Nach Schätzungen des UNHCR kommen 1992 etwa 100.00 Asylsuchende auf dem Transit durch Polen nach Westeuropa. Davon stellen nur 590 einen Asylantrag in Polen. In den Folgejahren steigt die Zahl der Asylsuchenden (mit geringen Schwankungen) ständig und lag 2003 bei 6920.
Im Zuge des Asylkompromisses 1993 in Deutschland (Einführung der Drittstaatenregelung) und des 1994 mit Polen geschlossenen Rückübernahmeakommens geht die Transitmigration allmählich zurück. Dies lässt sich auch an den BGS-Stastiken nachvollziehen, die ab 1994 ständig sinkende Zahlen von Aufriffen an der polnischen Westgrenze/deutschen Ostgrenze verzeichnen.
Dennoch bewahrt Polen bis heute primär den Charakter eines Transitlandes für Asylsuchende. Der Wandel in ein Aufnahmeland vollzieht sich nur allmächlich. Der überwiegende Teil der Asylverfahren in Polen wird immer noch vorzeitig abgebrochen. Selbst anerkannte Flüchtlinge wandern (aufgrund geringer sozialer Leistungen, rudimentärer Integrationsangebote und nur marginal vorhandener Netzwerke von Flüchtlingscommunities in Polen) teilweise weiter nach Westen. (Diese Beobachtungen lassen sich auf alle anderen neuen EU-Mitgliedsländer in MOE übertragen)
Der Umgang mit den neuen Asylsuchenden in Polen speist sich, wie oben skizziert, nicht aus gewachsener historischer Erfahrung. Er hatte in der gesetzlichen und administrativen Ausgestaltung (Implementierung der 1991 ratifizierten Genver Flüchtingskonvention mit Zusatzprotokoll) anfangs improvisierte Züge. Ab Ende der 90er Jahre wird das polnische Asylsystem zunehmend von Europäischen Vorgaben im Rahmen des EU-Acquis überformt.
Die polnische Öffentlichkeit hat (mit Ausnahme von wenigen NGOs und UNHCR) keinen Einfluss auf die Ausgestaltung des polnischen Asylsystems genommen. Das Thema ist in der Öffentlichkeit quasi ein Null Thema. Und auch im polnischen Parlament (Sejm) sind die drei „Generationen“ von Ausländergesetzen, die bisher verabschiedet wurden (das erste Gesetz von 1997 wurde 2001 und 2003 nocheinmal novelliert), kaum politisch diskutiert worden Die letzte Novellierung des Gesetzes für Ausländer, die in Polen internationalen Schutz suchen, wurde fast einstimmig angenommen ( 99% der Abgeordneten stimmten mit Ja.) Ein Politikum ist allerdings die von der EU (und insb. von Deutschland) forcierte und finanzierte Aufrüstung und Abschottung der Polnischen Ostgrenze. Offene Grenzen waren nach 1989 in Polen primär positiv besetzt (inbs. auch in Hinblick auf die Entwicklungsimpulse für den grenznahen Handel). Das vom „Schengen-Acquis“ geforderte Visaregime wurde für die Bürger der Ukraine von den Polen bewusst bis Oktober 2003 hinausgezögert und ist auch nach der Einführung der Visauflagen weiterhin umstritten. Das Visaregime für Russen und Weissrussen wurde bereits vor dem Oktober 2003 eingeführt und war gleichfalls heftig umkämpft.
Als unmittelbare Auswirkung der Einführung dieses Visaregimes ist ab Oktober 2003 der Zugang zum polnischen Asylverfahren für tschetschenische Asylbewerber, die im Transit über die Ukraine nach Polen kommen, noch schwieriger geworden. Sie kommen fast nur noch illegal über die Grenze. Seit 2001 sind die Tschetschenen in Polen die größte Gruppe von Asylbewerbern.


Das polnische Asylsystem: Gesetzlicher Rahmen und Praxis

Rückübernahmeabkommen:
Nach der deutschen Einführung der Drittsaatenregelung schließt Polen relativ bald nicht nur mit Deutschland und anderen EU-Ländern sondern auch mit osteuropäischen Staaten (Bulgarien, Kroatien, Tschechien, Ungarn, Moldawien, Rumänien, Slowakei, Slowenien) und insb. auch mit der Ukraine Rückübernahmeabkommen ab, um die steigenden Zahl der Asylbewerber, die nicht mehr nach Westeuropa durchkommen, per Rückübernahme in diese Staaten abschieben zu können.
Obwohl diese Rückübernahmeabkommen nicht explitzit auf Asylbewerber Bezug nehmen, gelten sie generell auch für Drittsaatenangehörige, die illegal durch die betreffenden Länder gekommen sind. Sie sind nach dem 21. Mai das „Einfallstor“ für Kettenabschiebungen, wenn die EUVerfahrensrichtlinie in der jetzigen Form verabschiedet wird und Polen die Drittsaatenregelung der Verfahrensrichtlinie z.B. auf die Ukraine anwendet. Tschetschenen gehören in der Ukraine zu den wenigen Gruppen, die abgeschoben werden (Auskunft einer ukrainischen NGO). Der Weg von der Ukraine nach Russland geht direkt über die Grenze in den Ostanrainerstaat. Die Abschiebung ist somit kostengünstig für die Ukraine, die sonst aus Kostengründen nicht abschiebt.

Ausländergesetz:

Die Polnische Verfassung von 1997 sieht ein politisches Asyl als Grundrecht vor, von dem aber kaum gebrauch gemacht wird. Das im gleichen Jahr verabschiedete 1. Ausländergesetz führt den Status des Konventionsflüchtlings nach der 1991 ratifizierten Genver Flüchtlingskonvention ein. Nach polnischer Verfassung sind internationale Abkommen unmittelbar bindend.

# Charakteristika des ersten Ausländergesetzes (1997): kein subisdiärer Schutz, marginale Sozialleistungen für Asylbewerber, keine Integrationshilfen für anerkannte Flüchtlinge, restriktive Haftbedingungen, Fristenregelung für Asylanträge
# Änderungen im 2. Ausländergesetz (2001): Einführung des beschleunigten Verfahrens, offensichtlich unbegründete Asylanträge, Abschafftung der Fristen für Asylanträge. Einführung eines vorübergehenden Schutzes (wird jedoch bis heute noch nicht praktiziert). Einführung einer Drittsaatenrereglung. Bisher gibt es noch keine Liste von sicheren Drittsaaten. Sie kann aber ohne weiteres in eine neue Generation von Rückübernahmeabkommen implementiert werden, wenn die Asylverfahrensrichtline der EU verabschiedet ist.
Die Drittstaatenregelung in der jetzigen Fassung des polnischen Ausländergesetzes sieht für Transitmigranten aus Sicheren Drittsaaten die Ablehnung des Asylantrags als offensichtlich unbegründet vor, gegen die geklagt werden kann. (Die Ukraine ist für Polen bisher noch kein Sicherer Drittsaat). Nach Inkraftreten der Asylverfahrensrichtlinie in jetziger Form könnte Polen in den nächsten Jahren die Ukraine beispielsweise als Sicheren Drittsaat deklarieren, mit der Konsequesnz, dass Asylanträge an der polnischukrainischen Grenze ohne Einzelfallprüfung zurückgewiesen werden können.
# 3. Fassung Ausländergesetz (in Kraft seit September 2003): weitere Verschärftung der Haftbedingungen. Konsequenz: die polnischen Haftanstalten sind überfüllt. Nach ersten Schätzungen von polnischen NGOs sind etwa die Hälfte der Asylsuchenden in Haft (die Zahlen sind bisher nur Schätzungen). Man kann als Asylbewerber aus der Haft entlassen werden, wenn man glaubhaft machen kann, dass der Asylantrag Aussicht auf Erfolg hat.
Einführung von Sonderregelungen für besonders gefährdete Gruppen (Folteropfer, Traumatisierte, Kinderflüchtlinge). Einführung eines Duldungsstatus und einer Regularisierungsmöglichkeit für Illegalisierte


Institutioneller Rahmen:

Asylanträge sind beim Grenzschutz zu stellen, entweder direkt an der Grenze oder bei der Obersten Grenzschutzbehörde in Warschau


Instanzen im Asylverfahren:

Die ersten beiden Entscheidungsinstanzen im Asylverfahren sind Verwaltungsinstanzen. Die erste ist dem Innenministerium zugeordnet, die zweite ist ein unabhängiger Rat, der zur Hälfte von Personen mit juristischer Aprobation besetzt werden muss. Die dritte Instanz für Berufungen, die auch inhaltich prüft, sind die Verwaltungsgerichte der Wojewodschaften. Eine Klage beim Verwaltungsgericht hat praktisch aufschiebende Wirkung, die allerdings formal nicht abgesichert ist. Eine reine Verfahrensrpüfung kann dann noch vom Oberverwaltungsgericht durchgeführt werden. Asylverfahren dauern in Polen im Durchschnitt 1 Jahr.
Allgemein lässt sich feststellen, dass das polnische Ausländergesetz im Bereich Bereich Asyl und internationaler Schutz sehr stark von Vorgaben der Europäischen Vergemeinschaftung des Asylrechts sowie auch der deutschen Gesetzgebung bestimmt wurde. Es wurde nicht nur formalisierter und systematischer sondern in vielen Bereichen (beschleunigte Verfahren, offensichtlich unbegründete Anträge, Drittsaatenregelung) restriktiver. Vor allem bei der ständigen Erweiterung von Haftbedingungen für Asylberber haben wir es mit einer permanenten Verschärfung des Ausländerrechtes zu tun. Inhaftierung von Asylbewerbern nach illegalem Grenzübertitt (auch bei Asylantrag vor dem Aufgriff) ist für alle neuen Mitgliedsländer der EU ein Charakteristikum. Polen hat das schärfste Haftregime in MOE. Inhaftiert wird hier sogar, wer ohne Visum an der Grenze einen Asylantrag stellt. Inhaftiert wird auch nach illegalem Grenzübertitt bei Asylantragsstellung und in der Regel auch nach Rückübernahme bei Aufgriff an der deutsch-polnischen Grenze.


Typische Flüchtlingsbiographie in einem Transitland wie Polen:

Flüchtling wird nach illegalem Grenzübertitt an der polnischen Ostgrenze bei Asylantragsstellung in das geschlossenes Lager in Lesznowola überstellt, bei Überfüllung in eine Gemeinschaftsunterkunft, versucht während des Asylverfahrens nach Westeuropa weiterzukommen, wird an der Grenze aufgegriffen und zurückgeschoben, nach Übergabe an den Grenzschutz geschlossenes Lager (Lesznowola) oder Gemeinschaftsunterkunft oder Haft in einer Abschiebehafteinrichtung der Polizei oder des Grenzschutzes. Nach Absitzen der Haft Haftentlassung mit Exitvisum (die Abschiebequote ist in den neuen Mitgliedsländern in MOE noch relativ niedrig), dann erneuter Versuch nach Westeuropa zu kommen, bei Aufgriff an der Grenze automatische Inhaftierung in polnischer Abschiebehafteinrichting. Für Flüchtlinge, die in Polen noch keinen Asylantrag gestellt haben: sie mussten vor dem 1.05.04 bei der Rückschiebung direkt an der polnischen Grenze einen Asylantrag stellen. Besondere Schwierigkeit bei Asylbewerbern, die ihr Asylverfahren vor der Weiterwanderung nach Westeuropa in Polen abgebrochen haben: sie kommen nach der Rückschiebung nach Polen nicht mehr ins Asylverfahren.
Zusätzlich zur oben skizzierten Situation ( Haft, erneuter Weiterwanderungsversuch, Aufgriff, Haft, erneuter Weiterwanderungsversuch usw.) gibt es eine Sekundärmigration innerhalb MOE: von Polen aus Weiterwanderung über Tschechien nach Österreich. In Österreich gab es bisher noch eine Einzelprüfung bei Asylanträgen an der österreichisch-tschechischen Grenze. Sas hat sich nach dem 1. Mai 2004 geändert. Hauptransitroute in MOE zur Zeit: Ukraine-Ungarn-Slowakei.

„Typische Flüchtlingsbiograpie“ in der oben skizzierten Form einer Haftbiographie meint hier typisch für einer große Gruppe von Asylbewerbern in Polen, die nach NGO-Schätzungen etwa die Hälfte der Asylbewerber ausmacht. Es gibt natürlich auch Erstantragssteller, die ein Asylverfahren in in einer offenen Gemeinschaftsunterkunft durchlaufen, in Polen bleiben, einen Konventionsstatus oder Duldungsstatus bekommen und versuchen, sich mit geringen Integrationshilfen in Polen einzuleben.


Situation an den Grenzen

Es gibt nach nationastaatlichen Recht keine Grenzverfahren in Polen. Das würde sich ändern, wenn die EU-Verfahrensrichtlinie (in derzeitiger Fassung) im Herbst diesen Jahres verabschiedet wird.

Grenzregime: Rückübernahmeabkommen, Schengener Visaregime und Hochrüstung an der polnischen Ost-Schengrengrenze. Illegaler Grenzübertritt zieht Haft nach sich.
Zu erwarten ist auch eine Inhaftierung in Polen nach Dublin Überstellungen --> NGO monitoring von Überstellungen unter Dublin II notwendig

Westgrenze:
Weiterhin Personenkontrolle und Visaregime an der Deutsch-Polnischen Grenze. Bei Bürgern der neuen EU-Mitgliedsstaaten darf der Zweck der Einreise bei den Personenkontrollen allerdings nicht überprüft werden. Die Denuntiationsnetzwerke zwischen Bürgern und Grenzschutz auf der deutschen Seite der Grenze funktionieren, auf polnischer Seite funktionieren sie nicht. (Auskunft polnischer Grenzschutz in Krosno Odrzanskie).

Ostgrenze:
Schon vor dem 1. Mail wurden Asylanträge an den Ostgrenzen teiweise zurückgewiesen. Spektakultärster Fall: Zurückweisung einer großen Gruppe von tschetschenischen Asylbewerbern an der Polnisch-Weissrussischen Grenze nach dem Anschlag in Moskau. Die Tschetschenen riefen dann von Minsk aus den UNHCR in Warschau an und konnten erst nach Intervention des UNHCR nach Polen kommen und ein Asylverfahren beginnen.
An der Ostgrenze gilt bereits das Schengener-Visaregime. Weitere Restriktionen im Zugang zum Asylverfahren sind zu erwarten, wenn die EU-Verfahrensrichtlinie in jetziger Form in Kraft tritt (siehe dazu Ausführungen oben).
--> Grenzmonitoring von NGOs an der polnischen Ostgrenze notwendig.


Hauptherkunftsländer

Hauptherkunftsländer 2002/2003: Russische Föderation (Tschetschenien), Irak, Afganistan
2002: 5169 Asylanträge, davon 2932 von Tschetschenen
2003: 6920 Asylanträge, davon 5600 von Tschetschenen
Anerkennungsquote: Die Anerkennung von Asylbewerbern als Konventionsflüchtlinge lag im letzten Jahr bei ca. 6%. Über die Gewährung von Duldungen (Duldungsstatus am 1. Septemer 2003 eingeführt) liegen noch keine Statistiken vor.


EU-Acquis im Bereich Asyl- und Migration

Siehe dazu die beigefügte Zusammenstellung von Stefan Kessler: Sozial- und migrationspolitische Ausgangslage in der „neuen“ EU


Änderungen nach dem Beitritt am 1.Mai 2004:

Das Dubliner Übereinkommen (Dublin II) tritt ab 1. Mai für die neuen Mitgliedsländer der EU in Kraft. Als Verordnung der EU mit unmittelbarer Anwendung hat das DÜ in der Rückfuhrung von Deutschland in die neuen Migliedsländer damit Vorang vor der nationalstaatlichen Drittstaatenregelung

Konsequenz an der deutsch-polnischen Grenze: vor dem 1. Mai war der BGS nicht sachlich zuständig für Asylanträge. Der BGS leitete automatisch Ermittlungsverfahren wegen illegalem Grenzübertritt ein. Mit Inkraftreten von Dublin II müssen nun Asylanträge an der deutschen Ostgrenze vom BGS ans Bundesamt weitergeleitet werden, das zunächst die Zuständigkeit nach Dublin II prüft. Auch bei Antragsstellung in Deutschland nach illegalem Grenzübertritt obliegt dem BAFL zunächst die Zuständigkeitsprüfung nach Dublin II. Das Bundeamt kann dann ein Überstellungsverfahren unter Dublin einleiten. In Polen sind neue Rückführungsgruppen eingerichtet worden. EURODAC wird ab 1. Mai funktionieren (Auskunft polnischer Grenzschutz). Damit wird der Nachweis eines Transitwegens durch Polen technisch möglich. Vermehrte Rücküberstellungen in die neuen Mitgliedsländer sind zu erwarten. --> verstärkte Kooperation mit NGOs in den neuen EU-Mitgliedsländern notwendig.

Das Netzwerk ICF, das von Pro Asyl koordiniert wird, hat eine solche Kooperation aufgebaut. Wir arbeiten zur Zeit an einer vergleichenden Erhebung der Aufnahmebedingungen für Asylbewerber in den beteiligten Ländern (Polen, Tschechien, Slowakei, Ungarn, Slowenien, Österreich und Deutschland). Wichtiger Bestandteil der NGO Kooperation ist auch das Monitoring von Rückschiebungen in die neuen Mitgliedsländer zur Sicherstellung des Zugangs zum Asylverfahren - in Zukunft als Monitoring von Dublin Überstellungen. Falls ihr in Eurer Beratungspraxis mit Fällen von Dublin Überstellungen in die neuen Mitgliedsländer zu tun habt, bitte Kontakt mit uns aufnehmen.

Benita Suwelack
suwelack@frnrw.de

Benita Suwelack, Flüchtlingsrat NRW