Das Zuwanderungsgesetz - die wichtigsten Neuerungen

BRD, 05.07.2004

Der Bundestag hat am 1.7.2004 dem Verhandlungsergebnis des Vermittlungsausschusses zum Zuwanderungsgesetz fast einstimmig zugestimmt, ebenso wie der Bundesrat am 9.7.2004. Damit ist ein in der Geschichte der Bundesrepublik wohl einzigartiges Gezerre um eine Gesetzesnovelle zu Ende gegangen.
Dieser Beitrag soll einen kurzen Überblick über die wichtigsten Neuerungen geben1. Auf eine detaillierte Wiedergabe des neuen Gesetzestextes muss hier verzichtet werden. Der Text des Zuwanderungsgesetzes ist auf www.asyl.net erhältlich. Dabei soll ein besonderes Gewicht auf die Regelungen gelegt werden, die Flüchtlinge und Asylsuchende typischerweise betreffen. Der Artikel ist der Auftakt zu einer Serie von Beiträgen zum Zuwanderungsgesetz im ASYLMAGAZIN.

Grundlegende Änderungen durch das Zuwanderungsgesetz

Das Zuwanderungsgesetz ist ein Artikelgesetz. Mit 15 Artikeln werden verschiedene Gesetze neu gefasst oder geändert. Besonders wichtig sind folgende Änderungen:
Das Ausländergesetz wird durch das neu geschaffene Aufenthaltsgesetz (AufenthG) ersetzt. An die Stelle des bisherigen Aufenthaltsgesetzes/EWG tritt das Freizügigkeitsgesetz/EU. Geändert werden unter anderem das Asylverfahrensgesetz, das Ausländerzentralregistergesetz, das Staatsangehörigkeitsgesetz, das Bundesvertriebenengesetz, das Gesetz über die Rechtsstellung heimatloser Ausländer, das Asylbewerberleistungsgesetz und das Sozialgesetzbuch III.
Das Aufenthaltsgesetz gilt nicht für Staatsangehörige von EU-Mitgliedstaaten und deren Familienangehörige. Deren aufenthaltsrechtliche Lage richtet sich allein nach dem neuen Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern. Allerdings gelten für Staatsangehörige der Beitrittsländer Übergangsregelungen, die die Freizügigkeit einschränken.
Das Zuwanderungsgesetz tritt im Wesentlichen am 1.1.2005 in Kraft (Art. 15 Abs. 3 ZuwG).


Die Aufenthaltstitel

Das Aufenthaltsgesetz übernimmt weite Teile des Ausländergesetzes. Neu ist aber die Systematik der Aufenthaltstitel. § 4 AufenthG sieht lediglich drei Aufenthaltstitel vor: das Visum, die Aufenthaltserlaubnis und die Niederlassungserlaubnis. Als weitere Aufenthaltsstatus bleiben Duldung und Aufenthaltsgestattung nach § 55 AsylVfG erhalten.
Das Visum wird vor der Einreise entweder als Schengen-Visum für die Durchreise oder einen kurzfristigen Aufenthalt erteilt oder als nationales Visum für längerfristigen Aufenthalt (§ 6 AufenthG).
Die Aufenthaltserlaubnis ist ein befristeter Aufenthaltstitel, der an einen bestimmten Aufenthaltszweck gebunden ist (§ 7 Abs. 1 AufenthG). Sie kann ebenso wie das Visum mit Bedingungen und Auflagen, insbesondere mit räumlichen Beschränkungen, verbunden werden (§ 12 Abs. 2 AufenthG).
Die Niederlassungserlaubnis ist ein unbefristeter Aufenthaltstitel, der weder mit Bedingungen noch mit Nebenbestimmungen versehen werden kann. Sie berechtigt zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit (§ 9 Abs. 1 AufenthG).
Die Duldung wurde nicht, wie ursprünglich vorgesehen, abgeschafft. Die Abschiebung ist auszusetzen, wenn sie aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen unmöglich ist und keine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird (§ 60 a Abs. 2 AufenthG). Ferner kann die oberste Landesbehörde einen Abschiebungsstopp von bis zu sechs Monaten verhängen (§ 60 a Abs. 1 AufenthG).


Erwerbstätigkeit

Das Recht zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit wird systematisch grundlegend neu geregelt. Das Arbeitsgenehmigungsrecht wird in das Aufenthaltsrecht integriert. Das Recht zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit ergibt sich aus dem Aufenthaltstitel. Entweder ist bereits gesetzlich bestimmt, dass ein Aufenthaltstitel zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt - z. B. für Asylberechtigte und Konventionsflüchtlinge -, oder der Aufenthaltstitel erlaubt dieses ausdrücklich (§ 4 Abs. 2 S. 1 und 2 AufenthG). Im zweiten Fall ist die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit erforderlich (§ 39 ff. AufenthG). In Zustimmungsverfahren gelten vergleichbare Regelungen wie im bisherigen Arbeitsgenehmigungsrecht.
Einem Ausländer, der keine Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Erwerbstätigkeit besitzt, kann dieses nur mit Zustimmung der Bundesanstalt für Arbeit erlaubt werden (§ 4 Abs. 2 S. 3 AufenthG). Für Asylsuchende wird die Sperrfrist von einem Jahr gesetzlich festgeschrieben. Erst danach kann ihnen mit Zustimmung der Bundesanstalt für Arbeit die Erwerbstätigkeit erlaubt werden (§ 61 Abs. 2 AsylVfG n. F.).
Rechtsmittel gegen die rechtswidrige Versagung des Rechtes auf Erwerbstätigkeit sind nicht mehr gegen das Arbeitsamt, sondern gegen die Ausländerbehörde zu richten.
Wesentliche Teile des Arbeitsmarktzuganges müssen durch Rechtsverordnungen geregelt werden, die voraussichtlich im Herbst erlassen werden. Dies gilt insbesondere für den Arbeitsmarktzugang von Ausländern mit geduldetem Aufenthalt. Trotz vorsichtiger Öffnung des Arbeitsmarktes bleibt es im Grundsatz beim Anwerbestopp.


Flüchtlingsbegriff und Abschiebungsschutz

Eine wesentliche Änderung betrifft die Umsetzung des Refoulement-Verbots für politische Flüchtlinge im nationalen Recht. An die Stelle des § 51 Abs. 1 AuslG tritt § 60 Abs. 1 AufenthG. Dieser nimmt ausdrücklich Bezug auf die Genfer Flüchtlingskonvention. Er legt fest, dass ein Ausländer nicht in einen Staat abgeschoben werden darf, in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht ist. Das Gesetz stellt klar, dass eine Verfolgung wegen der Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe auch dann vorliegt, wenn die Verfolgung nur an das Geschlecht anknüpft. Dadurch klärt der Gesetzgeber die bislang kontrovers diskutierte Frage, ob und wie geschlechtsspezifische Verfolgung als Fluchtgrund anzuerkennen ist. Allerdings bleibt offen, wann eine am Geschlecht anknüpfende Verfolgung vorliegt. Deutsche Rechtsprechung zu dieser Frage gibt es nur wenig. Es liegt deshalb nahe, auf die UNHCR-Richtlinie zur geschlechtsspezifischen Verfolgung (ASYLMAGAZIN 6/2003, S. 31) sowie auf die internationale Rechtsprechung zur GFK zurückzugreifen.
Bedeutender als die Benennung der geschlechtsspezifischen Verfolgung als Fluchtgrund sind die Regelungen zum Urheber der Verfolgung. § 60 Abs. 1 S. 4 AufenthG stellt klar, dass eine Verfolgung vom Staat, von Parteien oder Organisationen, die den Staat oder wesentliche Teile des Staatsgebietes beherrschen, aber auch von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen kann. Bei Verfolgung durch nichtstaatliche Akteure ist jedoch zu prüfen, ob der Staat oder staatsähnliche Akteure einschließlich internationaler Organisationen erwiesenermaßen nicht willens oder in der Lage sind, Schutz vor der Verfolgung zu bieten. Dabei ist es unerheblich, ob eine staatliche Herrschaftsmacht überhaupt vorhanden ist. Der Abschiebungsschutz ist ausgeschlossen, wenn eine inländische Fluchtalternative besteht. Damit wird der in der Rechtsprechung entwickelte Ausschlussgrund der inländischen Fluchtalternative gesetzlich verankert.
Die Formulierung des § 60 Abs. 1 S. 4 AufenthG ist angelegt an die EU-Richtlinie zur Flüchtlingsdefinition (so genannter Qualifizierungsrichtlinie). Sie bedeutet eine grundlegende Abkehr vom in der deutschen Rechtsprechung angewendeten Zurechnungsgrundsatz. Danach musste politische Verfolgung immer einem Staat oder einer staatsähnlichen Gewalt zuzurechnen sein. Das hatte zur Folge, dass beim Fehlen einer staatlichen oder staatsähnlichen Gewalt Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG von vornherein ausgeschlossen war. Auch wenn § 60 Abs. 1 AufenthG nicht mehr - wie die ursprünglich vom Bundestag beschlossene Fassung - ausdrücklich vorschreibt, dass es nicht auf die Zurechenbarkeit der Verfolgung ankommt, lässt sich diese Rechtsprechung nicht mehr aufrechterhalten. Entscheidend ist vielmehr, ob der Schutzsuchende effektiven Schutz vor der drohenden Verfolgung finden kann.
Durch den § 60 Abs. 1 AufenthG ist auch die Rechtsprechung überholt, die davon ausgeht, dass die Voraussetzungen des Grundrechts auf Asyl nach Art. 16 a GG und des Abschiebungsschutzes nach der GFK gleich sind. Während die Gesetzesänderung das Asylrecht nicht betrifft, müssen die Voraussetzungen des Abschiebungsschutzes nach der GFK nun anhand der neuen Rechtslage bestimmt werden. Die Asylverfahren werden also in diesem Punkt komplizierter.
Die Berücksichtigung von nichtstaatlicher Verfolgung als Fluchtgrund hat auch tiefgreifende Auswirkungen auf die Sachverhaltserhebung beim Bundesamt, vor Gericht und in der Flüchtlingsberatung. Viele Fragen, die bislang unter dem Stichwort "nicht asylrelevant" kurz abgehandelt wurden, müssen nun genau untersucht werden. Als Beispiel sei hier nur die Vertreibung von Angehörigen ethnischer Minderheiten aus dem Kosovo nach dem Rückzug der serbischen Sicherheitskräfte genannt. Nach der neuen Rechtslage dürfte diese Vertreibung eine nichtstaatliche, an die Ethnie anknüpfende Gruppenverfolgung gewesen sein, gegen die zumindest damals kein Schutz bestand. Denn die internationalen Kräfte im Kosovo waren nicht in der Lage, die Vertreibungen zu verhindern. Die Betroffenen sind daher vorverfolgt aus dem Kosovo ausgereist, so dass eine Rückkehr nur zumutbar ist, wenn die Wiederholung der Verfolgung mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen ist. Das kann aber angesichts der Ausschreitungen im März 2004 wohl nicht angenommen.
Dieses Beispiel macht auch deutlich, dass durch die Berücksichtigung der nichtstaatlichen Verfolgung eine Schutzlücke geschlossen worden ist. Denn bislang war nichtstaatliche Verfolgung nur im Rahmen von § 53 Abs. 6 AuslG zu berücksichtigen, der die Herabstufung des Wahrscheinlichkeitsmaßstabes bei bereits erlittener oder unmittelbar bevorstehender Verfolgung nicht kennt und bei dem darüber hinaus Gefahren, die ganzen Bevölkerungsgruppen drohten, normalerweise nicht berücksichtigt werden.
Durch die Gesetzesänderung können Asylsuchende, deren Asylanträge wegen der fehlenden Staatlichkeit der Verfolgung abgelehnt worden sind, einen Asylfolgeantrag stellen. Dieser ist aber gem. § 51 Abs. 3 VwVfG innerhalb von drei Monaten seit der Änderung zu stellen, also zwischen dem 1. Januar und dem 31. März 2005.
Die übrigen zielstaatsbezogenen Abschiebungshindernisse sind fast unverändert geblieben. Sie finden sich im § 60 Abs. 2, 3, 5 und 7 AufenthG. Besteht eine erhebliche konkrete Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit, soll von der Abschiebung abgesehen werden (§ 60 Abs. 7 S. 1 AufenthG). Der bisherige § 53 Abs. 6 S. 1 AuslG sah lediglich eine Ermessensregelung vor. Allerdings wurde die verfassungsrechtlich zweifelhafte Sperrklausel beibehalten, wonach allgemeine Gefahren nur im Rahmen eines Abschiebungsstopps durch die oberste Landesbehörde berücksichtigt werden (§ 60 Abs. 7 S. 2 AufenthG). Damit wurde die Möglichkeit vertan, eine weitere Schutzlücke zu schließen.


Asylverfahren

Das Zuwanderungsgesetz sieht zahlreiche Änderungen des Asylverfahrensrechtes vor, von denen die wichtigsten hier erwähnt werden.
Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge heißt nun Bundesamt für Migration und Flüchtlinge.
Sowohl die Weisungsunabhängigkeit, als auch die gesetzlich vorgeschriebene Mindestqualifikation der Einzelentscheider sind aufgehoben. Dafür fällt auch das Amt des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten weg. Diese Änderung tritt bereits am Monatsanfang nach der Verkündigung des Zuwanderungsgesetzes in Kraft (Art. 15 Abs. 2 ZuwG). Allerdings bleibt der Bundesbeauftragte für gerichtliche Verfahren, die bereits zu diesem Zeitpunkt anhängig sind, im Amt (§ 87 b AsylVfG n. F.). Durch den Wegfall der Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider werden die Herkunftsländerleitsätze, die das Bundesamt nach der Nichtigkeitserklärung des ersten Zuwanderungsgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht als unverbindliche Hinweise behandelt hat, wieder verbindlich für die Einzelentscheider.
In § 11 a AsylVfG n. F. wird die Möglichkeit gesetzlich geregelt, Entscheidungen zu bestimmten Herkunftsländern für die Dauer von sechs Monaten auszusetzen, wenn die Beurteilung der asyl- und abschiebungsrelevanten Lage besonderer Aufklärung bedarf. Die Aussetzung ist ohne gesetzlich vorgeschriebene Höchstgrenze verlängerbar. Diese Regelung greift die bislang auf § 75 VwGO gestützte Praxis des Bundesamtes auf. Da bislang Entscheidungsstopps meistens in Situationen verhängt worden sind, in denen das Bundesamt eine große Anzahl von Personen hätte anerkennen müssen, ist diese Regelung rechtsstaatlich bedenklich. Denn sie beinhaltet die Möglichkeit, einem Flüchtling seine Anerkennung vorzuenthalten.
§ 14 a AsylVfG n. F. sieht vor, dass ein Asylantrag für jedes lediges Kind eines Asylantragstellers unter 16 Jahren ebenfalls als gestellt gilt, wenn es zusammen mit ihm eingereist ist. Das Gleiche gilt für nachgereiste Kinder eines Asylsuchenden, auch wenn dessen Asylverfahren negativ abgeschlossen ist. Durch diese Regelung soll das sukzessive Stellen von Asylanträgen in einer Familie verhindert werden. Das selbe Ziel verfolgt § 30 Abs. 3 Nr. 7 AsylVfG n. F. Danach ist ein unbegründeter Asylantrag eines Kindes unter 16 Jahren als offensichtlich unbegründet abzulehnen, wenn zuvor die Asylanträge seiner Eltern abgelehnt worden sind.
Kommt ein Asylsuchender seiner Verpflichtung, sich nach seinem Asylgesuch bei den Grenzbehörden, der Polizei oder der Ausländerbehörde unverzüglich zu der ihm zugewiesenen Aufnahmeeinrichtung zu begeben, vorsätzlich oder grob fahrlässig nicht nach, wird sein Asylantrag als Asylfolgeantrag behandelt (§ 20 Abs. 2 AsylVfG n. F.). Allerdings ist in jedem Fall eine Anhörung durchzuführen. Das Gleiche gilt, wenn ein Ausländer nach Aufnahme in der Aufnahmeeinrichtung seinen Asylantrag beim Bundesamt vorsätzlich oder grob fahrlässig nicht rechtzeitig stellt (§ 23 Abs. 2 AsylVfG n. F.). Durch die Anwendung der Regelungen des Asylfolgeantrags verschlechtert sich die Rechtsposition des Asylsuchenden erheblich.
§ 28 Abs. 2 AsylVfG n. F. sieht vor, dass so genannte selbstgeschaffene Nachfluchtgründe im Asylfolgeverfahren in der Regel nicht mehr zur Feststellung von Abschiebungshindernissen nach § 60 Abs. 1 AufenthG führen können. Diese Regelung widerspricht der Genfer Flüchtlingskonvention, die diese Einschränkung nicht kennt.
Die Abschiebungsandrohung nach einem erfolglosen Asylverfahren bleibt unbeschränkt gültig. Auch wenn ein Asylfolgeantrag über zwei Jahre nach der Abschiebungsandrohung gestellt wird, ist keine erneute Abschiebungsandrohung mit Fristsetzung erforderlich (§ 71 Abs. 5 AsylVfG n. F.). Das gilt auch, wenn der Asylantrag nach Aus- und Wiedereinreise gestellt wird.


Familienasyl und Familienabschiebungsschutz

§ 26 Abs. 2 AsylVfG n. F. regelt die Voraussetzungen für das Familienasyl von Kindern neu. Danach ist es nicht mehr erforderlich, dass der Asylantrag des Kindes unverzüglich gestellt wird.
§ 26 Abs. 4 AsylVfG n. F. weitet die Anwendung der Regelungen des Familienasyls für Ehegatten und Kinder auf den Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 1 AufenthG aus. Das heißt, dass Flüchtlinge nach der GFK Asylberechtigten auch bezüglich des Familienasyls gleichgestellt werden.

Verbindliche Prüfung des Widerrufs der Asyl- oder Flüchtlingsanerkennung
Das Bundesamt muss spätestens drei Jahre nach Unanfechtbarkeit einer Asyl- oder Flüchtlingsanerkennung prüfen, ob diese zu widerrufen oder zurückzunehmen ist (§ 73 Abs. 2 a AsylVfG n. F.). Das Ergebnis der Prüfung ist der zuständigen Ausländerbehörde mitzuteilen. Erfolgt kein Widerruf oder keine Rücknahme, steht die Entscheidung über einen Widerruf oder eine Rücknahme danach im Ermessen des Bundesamtes. Bislang war der Widerruf oder die Rücknahme zwingend durchzuführen, wenn die Voraussetzungen für die Anerkennung entfallen sind.
Wenn für das betroffene Land kein Entscheidungsstopp nach § 11 a AsylVfG n. F. verhängt wurde, ist die Entscheidung sofort zu treffen. Denn der betroffene Flüchtling hat einen Anspruch auf die Mitteilung an die Ausländerbehörde, dass kein Widerruf oder keine Rücknahme erfolgt, wenn deren Voraussetzungen nicht vorliegen.


Aufenthaltsrechtliche Stellung von Asylberechtigten und Flüchtlingen

Asylberechtigte und Personen, für die Abschiebungshindernisse nach § 60 Abs. 1 AufenthG festgestellt worden sind, erhalten eine - befristete - Aufenthaltserlaubnis. Diese berechtigt zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit (§ 25 Abs. 1 und 2 AufenthG). Einem Asylberechtigten oder Flüchtling, der seit drei Jahren eine Aufenthaltserlaubnis besitzt, ist eine Niederlassungserlaubnis zu erteilen, wenn das Bundesamt der Ausländerbehörde mitgeteilt hat, dass die Anerkennung nicht zu widerrufen oder zurückzunehmen ist (§ 26 Abs. 3 AufenthG). Mit dieser Regelung wurde die aufenthaltsrechtliche Stellung von Asylberechtigten und Flüchtlingen angeglichen.


Aufenthaltsrechtliche Stellung bei zielstaatsbezogenen Abschiebungshindernissen

Bei Vorliegen von zielstaatsbezogenen Abschiebungshindernissen (§ 60 Abs. 2, 3, 5 und 7 AufenthG) soll eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, wenn nicht die Ausreise in einen anderen Staat möglich und zumutbar ist und der Ausländer nicht wiederholt oder gröblich gegen Mitwirkungspflichten verstoßen hat (§ 25 Abs. 3 AufenthG). Die Rechtsstellung der betroffenen Personen hat sich dadurch deutlich verbessert, da sie bislang auf die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis auf dem Ermessenswege angewiesen waren.
Nach sieben Jahren einschließlich der Zeit des Asylverfahrens kann eine Niederlassungserlaubnis erteilt werden (§ 26 Abs. 4 AufenthG). Dazu müssen aber die übrigen Voraussetzungen für die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 bis 9 AufenthG vorliegen.


Aufenthaltsrechtliche Stellung bei sonstigen Ausreisehindernissen

§ 25 Abs. 5 AufenthG sieht vor, dass einem vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländer eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden kann, wenn seine Ausreise aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich ist und mit dem Wegfall des Ausreisehindernisses in absehbarer Zeit nicht gerechnet werden kann. Ist die Abschiebung seit achtzehn Monaten ausgesetzt, soll eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. Beides gilt aber nur, wenn der Ausländer unverschuldet an der Ausreise gehindert ist.
Die Regelung soll das Problem der so genannten Kettenduldungen entschärfen. Es fällt aber auf, dass das Gesetz nicht auf rechtliche oder tatsächliche Abschiebungshindernisse, sondern auf Ausreisehindernisse abstellt. Es bleibt unklar, was darunter zu verstehen ist. Denn rechtliche Ausreisehindernisse sind - wörtlich genommen - kaum denkbar; einem Ausländer ist praktisch nie die Ausreise aus Deutschland verboten. Man kann aber die Regelung dahingehend verstehen, dass die Ausreise dann rechtlich unmöglich ist, wenn dem Ausländer die Ausreise nicht zugemutet werden kann. Das dürfte beispielsweise regelmäßig bei Abschiebungshindernissen etwa wegen familiären oder gesundheitlichen Gründen vorliegen.
Problematisch ist in diesem Zusammenhang auch die Regelung des § 10 Abs. 3 S. 2 AufenthG. Danach darf außer bei Vorliegen eines Anspruches einem Ausländer, dessen Asylantrag nach § 30 Abs. 3 AsylVfG als offensichtlich unbegründet abgelehnt worden ist, kein Aufenthaltstitel erteilt werden. Es steht daher zu befürchten, dass das Problem der Kettenduldungen nicht gelöst wird.


Umsetzung der EU-Richtlinie zum vorübergehenden Schutz

Mit § 24 AufenthG setzt die Bundesrepublik die EU-Richtlinie zum vorübergehenden Schutz um (Richtlinie 01/55/EG, ABl. L 212/12 vom 7.8.2001). Danach kann der EU-Rat die vorübergehende Aufnahme von Ausländern im Falle eines Massenzustromes beschließen.


Integrationskurse

Die neu eingeführten Integrationskurse sollen Ausländer an die deutsche Sprache, Rechtsordnung, Kultur und Geschichte heranführen (§ 43 Abs. 2 AufenthG). Das Aufenthaltsgesetz regelt sowohl das Recht zur Teilnahme an einem Integrationskurs (§ 44 AufenthG, u. a. für Asylberechtigte und anerkannte Flüchtlinge), als auch die Pflicht dazu (§ 44 a AufenthG). Die erfolgreiche Teilnahme bringt gewisse Erleichterungen mit sich (vgl. etwa § 10 Abs. 3 StAG n. F.). Dagegen kann die Verletzung der Teilnahmepflicht zur Ablehnung der Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis führen, soweit kein Anspruch darauf besteht (§ 8 Abs. 3 AufenthG). Außerdem kann das Arbeitslosengeld II bis zu 10 % gekürzt werden.


Härtefallregelung

§ 23 a AufenthG gibt den Ländern die Möglichkeit, eine Härtefallkommission einzusetzen. Diese kann die oberste Landesbehörde in Einzelfällen darum ersuchen, eine Aufenthaltserlaubnis abweichend von den sonstigen Erteilungsvoraussetzungen zu erteilen. Voraussetzung dafür ist, dass dringende humanitäre oder persönliche Gründe die weitere Anwesenheit des Ausländers im Bundesgebiet rechtfertigen. Die Regelung ist auf fünf Jahre befristet, am 31.12.2009 tritt § 23 a AufenthG außer Kraft (Art. 15 Abs. 4 ZuwG).
Damit wird der Spielraum für Härtefallentscheidungen größer. Bislang konnte auch eine Empfehlung einer Härtefallkommission nicht dazu führen, dass entgegen den rechtlichen Vorschriften ein Aufenthaltstitel erteilt wurde.
Zudem werden vermutlich nicht alle Bundesländer Härtefallkommissionen einrichten. Der Wortlaut des Aufenthaltsgesetzes ermächtigt sie dazu, verpflichtet sie aber nicht. Auch die Voraussetzungen für eine Aufenthaltserlaubnis stehen weitgehend im Belieben der Länder. Hinzu kommt, dass § 23 a Abs. 1 S. 4 AufenthG ausdrücklich bestimmt, dass die Befugnis, eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, ausschließlich im öffentlichen Interesse steht. Dadurch sollen Rechtsmittel gegen die Versagung einer Härtefallaufenthaltserlaubnis ausgeschlossen werden. Denn ein Rechtsmittel setzt voraus, dass die Möglichkeit einer Verletzung eines eigenen Rechtes besteht.
Diese Umgehung der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist verfassungsrechtlich fragwürdig. Zwar ist der Gesetzgeber grundsätzlich frei in der Entscheidung, subjektive Rechte zu gewähren. Wenn er es aber tut, steht der Rechtsweg offen. Die Härtefallregelung dient, wenn man § 23 a Abs. 1 S. 4 AufenthG außer Acht lässt, den Interessen des betroffenen Ausländers. Denn sie soll ihm aus humanitären oder persönlichen Gründen einen weiteren Aufenthalt ermöglichen. Es wird also gerade nicht auf öffentliche Interessen, etwa die Bedürfnisse des Arbeitsmarktes, abgestellt. Der Gesetzgeber kann angesichts dessen nicht durch die bloße Behauptung, die Regelung diene nicht den Interessen des Betroffenen, den Rechtsweg ausschließen.


Verteilung unerlaubt eingereister Ausländer

§ 15 a AufenthG sieht die bundesweite Verteilung unerlaubt eingereister Ausländer vor. Damit unterliegen Personen, die keinen Asylantrag stellen, die aber auch nicht sofort abgeschoben oder zurückgeschoben werden können, einem ähnlichen Verteilungsregime wie Asylantragsteller. Der familiären Haushaltsgemeinschaft und sonstigen zwingenden Gründen ist bei der Verteilung Rechnung zu tragen. Eine nachträgliche Umverteilung steht im Ermessen der zuständigen Behörden. Die Regelung gilt nicht für Ausländer, die nachweislich vor dem 1.1.2005 eingereist sind.


Ausreiseeinrichtungen

§ 61 Abs. 2 AufenthG gibt den Ländern die Möglichkeit, Ausreiseeinrichtungen für vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer zu schaffen. Dort soll durch Betreuung und Beratung die Bereitschaft zur freiwilligen Ausreise gefördert und die Erreichbarkeit für Behörden und Gerichte sowie die Durchführung der Ausreise gesichert werden.
Damit stellt das Gesetz eine ausdrückliche Grundlage für Ausreisezentren bereit, die bereits in mehreren Bundesländern existieren. Allerdings schweigt sich der Gesetzgeber darüber aus, unter welchen Bedingungen die Einweisung in ein Ausreisezentrum zulässig ist.


Sicherheit

Mehrere Änderungen verfolgen sicherheitspolitische Ziele. So ist ein Ausländer zwingend auszuweisen, wenn er wegen Einschleusens von Ausländern zu einer Freiheitsstrafe ohne Bewährung verurteilt worden ist (§ 53 Nr. 3 AufenthG). Bei allen anderen Verurteilungen wegen Einschleusens von Ausländern folgt die Regelausweisung (§ 54 Nr. 2 AufenthG). Die Regelausweisung droht auch Leitern von verbotenen Vereinen (§ 54 Nr. 7 AufenthG) sowie Personen, die die freiheitliche demokratische Grundordnung oder die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gefährden, ebenso wie politisch motivierten Gewalttätern und Personen, die öffentlich zur Gewaltanwendung aufrufen oder damit drohen (§ 54 Nr. 5 a AufenthG). Ein ähnlicher, gegen so genannte Hassprediger gerichteter Ermessensausweisungsgrund findet sich in § 55 Abs. 2 Nr. 8 AufenthG. Ferner schafft das Zuwanderungsgesetz einen Regelausweisungsgrund, wenn Tatsachen die Schlussfolgerung rechtfertigen, dass ein Ausländer einer terroristischen Vereinigung angehört oder angehört hat oder unterstützt oder unterstützt hat (§ 54 Nr. 5 AufenthG). Diese Regelung wurde unter dem Stichwort "Verdachtsausweisung" kontrovers diskutiert.
Als neues Instrument kennt das AufenthG die Möglichkeit der Abschiebungsanordnung (§ 58 a AufenthG). Danach kann die oberste Landesbehörde oder das Bundesinnenministerium aufgrund einer auf Tatsachen gestützten Prognose zur Abwehr einer besonderen Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder einer terroristischen Gefahr die sofortige Abschiebung eines Ausländers ohne Ausweisung anordnen. Die Abschiebungsanordnung ist sofort vollziehbar. Sie darf nicht vollzogen werden, wenn Abschiebungshindernisse nach § 60 Abs. 1-8 AufenthG gegeben sind. Die Anordnung ist ein Haftgrund für Abschiebungshaft (§ 62 Abs. 1 a AufenthG). Ein Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ist innerhalb von sieben Tagen zu stellen.
Neu ist auch die Möglichkeit, einen Ausländer, der gemäß § 54 Nr. 5, 5 a AufenthG ausgewiesen worden ist oder gegen den eine Abschiebungsandrohung nach § 58 a AufenthG besteht, einem strikten Überwachungs- und Melderegime zu unterwerfen (§ 54 a AufenthG). Beim Vorliegen von Ausweisungsgründen gemäß § 54 Nr. 5 oder 5 a AufenthG ist die Erteilung einer Aufenthaltstitels zwingend zu versagen (§ 5 Abs. 4 AufenthG).
Problematisch für viele Flüchtlinge dürfte die Regelung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 a AufenthG sein. Danach setzt die Erteilung eines Aufenthaltstitels in der Regel voraus, dass die Identität und, falls er nicht zur Rückkehr in einen anderen Staat berechtigt ist, die Staatsangehörigkeit des Ausländers geklärt ist.


Übergangsregelungen

Die Übergangsregelungen finden sich in den §§ 101 ff. AufenthG. Aufenthaltsberechtigungen und unbefristete Aufenthaltserlaubnisse gelten als Niederlassungserlaubnisse fort. Die übrigen Aufenthaltsgenehmigungen gelten als Aufenthaltserlaubnis entsprechend dem zugrundeliegenden Aufenthaltszweck und Sachverhalt fort (§ 101 AufenthG).
Das Fortgelten der Aufenthaltstitel setzt keine Verfügung der Ausländerbehörde voraus. Es dürfte allerdings in der Praxis erforderlich sein, möglichst bald die Papiere " umschreiben" zu lassen. Das gilt insbesondere für den Eintrag, ob die Erwerbstätigkeit erlaubt ist. Allerdings behalten Arbeitserlaubnisse ihre Gültigkeit bis zum Ablauf ihrer Geltungsdauer (§ 105 Abs. 1 S. 1 AufenthG).
Alle übrigen ausländerrechtlichen Maßnahmen gelten fort. Das betrifft insbesondere Nebenbestimmungen, Ausweisungen, Abschiebungsandrohungen und Duldungen (§ 102 Abs. 1 AufenthG). In bestimmten Fällen findet auch nach dem 1.1.2005 noch das alte Recht Anwendung (§§ 103 und 104 AufenthG), etwa bei einem Antrag auf eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis, der zwar vor dem 1.1.2005 gestellt worden ist, aber erst danach entschieden wird (§ 104 Abs. 1 AufenthG).

1 Auf eine detaillierte Wiedergabe des neuen Gesetzestextes muss hier verzichtet werden. Der Text des Zuwanderungsgesetzes ist auf http://www.asyl.net erhältlich.

Ekkehard Hollmann, Asylmagazin