Dokumentation: Bewertung des Modellprojektes "Landesunterkunft für Ausreisepflichtige"

Rheinland-Pfalz, 31.12.2001

Tischvorlage für die Mitglieder des Innenausschusses des Landtags Rheinland-Pfalz

1. Vorwort

Alle Asylverfahren und viele ausländerrechtliche Verfahren haben letztlich nur den Zweck, festzustellen, ob der betroffene Ausländer ein Bleiberecht erhält oder ausreisen muss. Mit dem Recht zu bleiben ist untrennbar die Pflicht verbunden, im Falle einer ablehnenden Entscheidung auszureisen.
Defizite im Rückkehr- und Rückführungsbereich schränken den Spielraum für eine Zuwanderung aus demographischen und arbeitsmarktpolitischen Gründen ein, da sie einerseits ausreisepflichtigen Ausländern Aufenthaltsperspektiven eröffnen, die ihrerseits eine ungewollte Zuwanderung auslösen, und andererseits eine nicht ausreichend konsequente Rückführungspraxis auch die Zahl der freiwilligen Ausreisen ("Nachahmungseffekt") verringert.

Viele Verhaltensweisen, die in der Öffentlichkeit als "Asylmissbrauch" diskutiert werden, sollen die Rückführung verzögern oder vereiteln. Diese Diskussion schmälert jedoch die Bereitschaft der Bevölkerung zur Aufnahme Schutzbedürftiger, fördert pauschale Abwehrhaltungen gegenüber Ausländern und stärkt extreme politische Kräfte. Schleuser und die hinter ihnen stehenden weltweit operierenden Organisationen haben ein großes Interesse daran, dass die von ihnen eingeschleusten Personen möglichst lange im Zielland bleiben, um dort das Geld zu erwirtschaften, das insbesondere zur Abzahlung gestundeter Schleuserkosten benötigt wird. Schöpft der Rechtsstaat nicht alle ihm zur Verfügung stehenden Mittel aus, eine Ausreisepflicht notfalls auch mit Zwang durchzusetzen, kapituliert er vor dieser Form der organisierten Kriminalität.

Der von der Innenministerkonferenz am 5. Mai 2000 verabschiedete Bericht zur Beseitigung von Rückführungsschwierigkeiten listet die Ursachen für Rückführungsprobleme detailliert auf. Statistische Angaben zur Zahl der Personen, die nicht oder nur mit erheblicher Verzögerung zurückgeführt werden können, sind nach diesem Bericht nicht verfügbar, doch hat eine stichprobenartige Abfrage im September 2000 allein für die Stadt Berlin eine Zahl von deutlich mehr als 10.000 ausreisepflichtigen Ausländern ergeben, die nicht zurückgeführt werden können, weil ihre Identität nicht zweifelsfreigeklärt werden konnte (Hamburg ca. 10.000 und München ca. 9.500 Ausreisepflichtige).

Rückführungshindernisse sind dabei im Einzelnen: - vernichtete, versteckte oder vorenthaltene Ausweispapiere - die Behauptung Staatsangehöriger eines Landes zu sein, in das aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen keine Abschiebungen erfolgen - Widerstand gegen Vorführungen bei den Botschaften der Herkunftsländer zur Klärung der Staatsangehörigkeit - die schleppende Bearbeitung von Anträgen auf Ausstellung von Heimreisedokumenten oder die Bitte um Vorlage von nur langwierig zu beschaffenden Dokumenten trotz feststehender Identität oder das Erfordernis einer Erklärung des Betroffenen vor Ausstellung der Rückreisedokumente von den Auslandsvertretungen der Herkunftsstaaten Dies stellt die Ausländerbehörden auch unseres Landes personell und sachlich vor immer schwierigere Probleme, die nur noch mit Expertenwissen über die Verfahren zur Beschaffung von Rückreisedokumenten einzelner Herkunftsstaaten gelöst werden können.

Nach dem daher durch die Schließung der ehemaligen Aufnahmeeinrichtung für Asylbegehrende in Ingelheim und die in diesem Zusammenhang durch Herrn Ministerpräsident gegebene Weiterbeschäftigungsgarantie in Ingelheim sowohl einschlägig kompetentes Personal als auch die räumlichen Möglichkeiten gegeben waren, wurde innerhalb der neu errichteten Landesunterkunft Rheinland-Pfalz mit den beiden Gewahrsamseinrichtungen Ingelheim und Zweibrücken/Birkhausen und einer Notunterkunft für Kommunen zur Erarbeitung neuer Lösungsansätze im April 1999 das Modellprojekt einer "Landesunterkunft für Ausreisepflichtige (LUfA)" als Serviceangebot für die Kommunen eingerichtet. Bedingt durch kurzfristig notwendig gewordene Aufnahme der im Kontingent eingereisten Kosovo-Flüchtlinge mussten die Unterkunftsplätze jedoch vorübergehend für diese Personen genutzt werde. so konnte das Modellprojekt erst mit zeitlicher Verzögerung Ende Dezember 1999 mit den ersten tatsächlichen Aufnahmen gestartet werden.

In der LUfA werden durch die jeweils zuständigen Ausländerbehörden nach einer Prüfung des Antrags durch die in Trier ansässige Clearingstelle Personen untergebracht, die aufgrund von allein von ihnen zu vertretenden Gründen, z.B. weil sie falsche Identitäten angegeben haben oder nicht dazu bereit sind, ihr Herkunftsland zu benennen, trotz bestehender Ausreisepflicht nicht abgeschoben werden können. Nicht aufgenommen werden Personen aus Staaten, in die zur Zeit nicht rückgeführt werden kann, Personen mit einer festen Anstellung und Personen, bei denen gesundheitliche Bedenken gegen eine Unterbringung in einer Gemeinschaftsunterkunft bestehen.

Durch eine Kombination von ausländerrechtlicher Beratung und psychosozialer Betreuung soll dort die Bereitschaft geschaffen werden, bei der Passbeschaffung mitzuwirken und so eine Ausreise ermöglicht werden. Dabei wird insbesondere auch die Sachkompetenz des bereits zu Zeiten der Aufnahmeeinrichtung arbeitenden Sozialdienstes genutzt, der neben der allgemeinen Beratungstätigkeit zur Bewältigung des Lebensalltags, wie beispielsweise bezüglich der medizinischen Versorgung oder der Ausstattung mit den notwendigen Sachmitteln, auch Hilfestellung bei einer eventuellen Neuorientierung leisten und über mögliche Hilfen bei einer Rückkehr informieren kann.

2. Statistische Angaben - Auswertung

Seit Beginn des Modellprojektes wurden erfasst:
Aufnahmeersuchen der Kommunen:
277
Aufnahmezusagen:
174
Tatsächliche Aufnahmen:
106

Davon
- Ausreisen nach Aufnahme: 5
- Abschiebungen nach Aufnahme: 5
- "Aufenthalt unbekannt" nach Aufnahme: 24
- zur Zeit noch untergebracht: 49
- aus der LUfA entlassen: 23
davon wegen
- Gemeinschaftsunverträglichkeit 9
- Asylerstantrag 2
- nachträglicher Asylanerkennung 1
- Umzugs in ein anderes Bundesland 1
- aus sonstigen Gründen (hier: Erkrankung eines Familienmitglieds) 10
- anschließend Weiterwanderung in einen Drittstaat 5

Die Differenz zwischen Aufnahmezusagen und tatsächlichen Aufnahmen erklärt sich daraus, dass
- 15 Personen vor der Aufnahme ihren Aufenthaltsort geändert haben und die bis dato zuständige Kommune keine Hinweise auf den neuen Aufenthalt hatte oder hat und daher ihren Aufnahmeantrag zurückgenommen hat,
- bei 21 Personen wegen Überschreitens der Aufnahmefrist sechs Wochen) die Aufnahmezusage durch die LUfA zurückgenommen wurde,
- eine Person vor der Aufnahme ausgereist ist.
- Die verbleibenden 31 Personen sind trotz Ankündigung der aufnahmeersuchenden Kommune noch nicht in der LUfA eingetroffen.

Die seit Beginn des Modellprojektes aufgenommenen Personen haben in alphabetischer Aufzählung folgende Länder als Herkunftsländer angegeben:
Albanien (2), Algerien (8), China (28), Georgien, Libanon (10), Indien (9), Irak (9), Iran (9), Kamerun, Kenia (2), Liberia (3), Litauen, Mauretanien (2), Nigeria, Pakistan (2), Ruanda, Russland (3), Sierra Leone, Sudan (11), Weißrussland. Eine Person machte keinerlei Angaben zum Herkunftsland.

Dabei handelte es sich um 54 männliche und 2 weibliche ledige Einzelpersonen, 8 Ehepaare und ein unverheiratetes Paar, davon 7 mit insgesamt 19 Kindern sowie zwei Alleinerziehende mit jeweils einem Kind.

Im Rahmen des erst kurzen Betriebs wurde eine durchschnittliche Aufenthaltsdauer der in der LUfA untergebrachten Personen vom 309 Tagen ermittelt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass bei der Berechnung der durchschnittlichen Aufenthaltsdauer Aufenthaltsdauern von 4 Tagen und 809 Tagen als Extremwerte eingeflossen sind.

Zusammenfassend ist festzustellen:

Es besteht augenscheinlich ein Interesse der rheinland-pfälzischen Kommunen an einer Unterbringung in der LUfA, um so bestehende Ausreisepflichten durchsetzen zu können. Dies belegt die doch recht hohe Zahl von 277 Aufnahmeersuchen.

Die Ausländerbehörden sind zur Durchsetzung der Ausreiseverpflichtung einerseits auf wahrheitsgemäße Angaben der Betroffenen, aber auch auf Spezialkenntnisse über die Möglichkeiten der Pass- oder Passersatzbeschaffung angewiesen. Offensichtlich sind sie dabei durch das zunehmende Problem der Identitätsverschleierung immer stärker gefordert, aber auch teilweise überfordert. Dies führt häufig zu Resignation. Deutlich wird, dass bereits während des Verfahrens zur Prüfung der Aufnahmeersuchen, das durch Versendung von Akten und Prüfung "nach Aktenlage" keinerlei Belastung für die Betroffenen bedeutet, dies im positiven Sinne beeinflusst werden kann. So konnte durch entsprechende Unterstützung der zuständigen Kommune durch die Clearingstelle in 9 Fällen (Das sind immerhin rd. 12 % der "abgelehnten Fälle") eine Rückführung mit den bereits vorhandenen Unterlagen erfolgen. Für 16 Personen wurden mit Unterstützung der Clearingstelle Passersatzpapiere ausgestellt bzw. Zusagen auf Beschaffung von Passersatzpapieren von den jeweiligen Auslandsvertretungen erteilt. Es wurden aber auch Fälle entdeckt, bei denen die Ausreisepflicht nicht bestand und bei denen nun Aufenthaltsgenehmigungen erteilt sind.

Auch nach erfolgter Aufnahmezusage war da eingeleitete Verfahren für die jeweiligen Kommunen offensichtlich Anlass, die Fälle erneut zu prüfen - so konnte eine Person zur freiwilligen Ausreise veranlasst werden. Auch ein Teil der Fälle (15), in denen die Personen nach Bekannt werden der beabsichtigten Unterbringung in der LUfA ihren Aufenthaltsort änderten, dies jedoch nicht meldeten, bei denen jedoch davon ausgegangen werden muss, dass sie das Bundesgebiet verlassen haben, da sie keine weiteren Sozialleistungen mehr beziehen und keiner meldepflichtigen Arbeit nachgehen, können als durch das Verfahren veranlasste Ausreisen gezählt werden.

Von den 106 nach Abschluss des Prüfungsverfahrens tatsächlich in der LUfA aufgenommenen Personen haben nachweisbar 9 % (10) über die LUfA das Land verlassen. Sechs Personen, die in der LUfA untergebracht waren und wieder in ihre Herkunftskommune zurückkehrten, sind - in einem Fall trotz nachträglich erfolgter Asylanerkennung - in einen aufnahmebreiten Drittstaat
weitergewandert. Damit haben insgesamt rd. 15 % der aufgenommenen ausreisepflichtigen Personen das Land verlassen. Als durch die LUfA veranlassten Ausreisen kann auch ein Teil der 24 Personen gerechnet werden, die sich nicht mehr dauerhaft in der LUfA aufhalten, deren Aufenthalt unbekannt ist und bei denen unterstellt werden muss, dass sie ohne Abmeldung die Bundesrepublik Deutschland auf Dauer verlassen haben, da sie weder Sozialleistungen beziehen noch einer meldepflichtigen Arbeit nachgehen.

Damit reisten nachweisbar insgesamt 26 Personen aus. Weitere Ausreisen können unterstellt werden.

3. Vor- und Nachteile der LUfA in der gegenwärtigen Form
Das Problem der Rückführung von Personen mit ungeklärter Staatsangehörigkeit gehört nach wie vor zu den schwierigsten Aufgaben in der ausländerbehördlichen Praxis. Die Lösungsansätze über Rückübernahmeabkommen haben nur bedingt zu Lösungen geführt, da ohne Mitwirkung der Betroffenen an der Passbeschaffung auch in diesen Fällen eine Ausreise nicht durchgesetzt werden kann. Da diese Personen in der Regel aus den unterschiedlichsten Gründen Interesse an einem Verbleiben im Bundesgebiet haben, werden sie im Einzelfall Mittel und Wege finden, diese Mitwirkung nicht zu leisten. Damit ist die Ausländerbehörde nicht in der Lage, die unabdingbar notwendigen Rückreisepapiere zu beschaffen. Eine Abschiebung gegen den Willen der Betroffenen ist daher in diesen Fällen - trotz gerichtsfest festgestellter Ausreisepflicht - ausgeschlossen.

So kommt jetzt auch die Unabhängige Kommission "Zuwanderung" in ihrem Bericht vom 4. Juli 2001 zu dem Ergebnis, dass die Möglichkeiten, ausreisepflichtige Ausländer zu einer freiwilligen Rückkehr bzw. Ausreise zu bewegen, stärker genutzt werden müssen. Die Kommission hält in diesem Zusammenhang, insbesondere auch unter Hinweis auf das rheinland-pfälzische Modellprojekt, die Einrichtung von Ausreisezentren für eine mögliche Option, um die Praxis der Rückkehrförderung zu verbessern.

Dieser Empfehlung folgend hat die Bundesregierung in § 61 des Entwurfs eines Aufenthaltsgesetzes - AufenthG (Artikel 1 des Entwurfs eines Zuwanderungsgesetzes - ZuwG) eine bundesgesetzlich einheitliche Grundlage für Ausreiseeinrichtungen schaffen.

Dies vorausgeschickt werden die Vor- und Nachteile, die sich mit dem Betrieb eines Ausreisezentrums in der gegenwärtigen Form ergeben, wie folgt zusammengefasst:

Vorteile:

- Das Land macht deutlich, dass es bereit ist, neue Wege in der Ausländerpolitik zu beschreiten. Es wird klargestellt, dass Abschiebungshaft nur das äußerste Mittel zur Durchsetzung der Ausreisepflicht sein kann. Die Unterbringung in der LUfA ist weniger belastend und schränkt die Bewegungsfreiheit des Betroffenen wesentlich geringer ein, da die LUfA eine öffentliche Einrichtung ist.
- Das Land entlastet während der Zeit des Aufenthalts in der LUfA den jeweiligen Sozialetat der Kommune um den Eigenanteil der Kommune (15 %) und unterstützt die Kommunen bei der schwierigen Aufgabe der Rückführung abgelehnter Asylbewerber oder sonstiger ausreisepflichtiger Ausländer in ihre Herkunftsstaaten, in dem die im Modellprojekt tätige Clearingstelle diese berät und unterstützt und das dort zentral vorgehaltene Expertenwissen für alle Ausländerbehörden zugänglich macht.
- Das Land ist in der Lage, Kapazitäten für die Aufnahme wirklich verfolgter Personen freizuhalten und weiterhin zu garantieren, dass in Notsituationen auch weiterhin Aufnahmegarantien abgegeben, da es durch die Arbeit der LUfA gelingt, trotz der äußerst schwierigen Ausgangssituation ausländische Personen, die ansonsten trotz bestehender Ausreisepflicht regelmäßig dauerhaft im Lande verblieben wären und so Unterkunftsplätze blockieren würden, durch die Unterbringung in der LUfA dazu zu bringen, dass sie
- freiwillig ausreisen,
- in einen aufnahmebereiten Drittstaat weiterwandern
- oder die erforderlichen Angaben zur Identitätsfeststellung machen und insofern zurückgeführt werden können.
- Erstattungsleistungen des Landes und Sozialleistungen der Kommunen können durch die Ausreise von Personen, die sich ansonsten aller Wahrscheinlichkeit dauerhaft einer Rückführung verweigern, in unbekannter Gesamthöhe - jedoch beispielsweise für das Land pro vorzeitig ausgereister Person und Jahr in Höhe von mindestens rund 3.743 ? - eingespart werden und entlasten so die Etats des Landes und der Kommunen.

Nachteile:

- Während der Zeit des Aufenthalts in der LUfA entstehen dem Lande höhere Kosten, da die Beratung und Betreuung personalkostenintensiv ist.
- Schwierig in der Außendarstellung ist die räumliche Nähe von Landesunterkunft für Ausreisepflichtige einerseits und Gewahrsamseinrichtung sowie Notunterkunft für Asylbegehrende andererseits und die organisatorische Zusammenfassung unter dem Dach der "Landesunterkunft Rheinland-Pfalz". Dies wird von die Abschiebungshaft ablehnenden Personen oder Gruppen häufig als "Abschiebkomplex" bezeichnet. Das Anliegen, nach außen deutlich zu machen, dass das Land Rheinland-Pfalz eine humane Ausländerpolitik betreiben will, wird so konterkariert.

4. Abschließende Bewertung

Die Landesunterkunft für Ausreisepflichtige (LUfA) in Rheinland-Pfalz hat sich bewährt.

Die Zahl von insgesamt 26 ausgereisten Personen und weiteren zu unterstellenden Ausreisen ist angesichts der Tatsache, dass es sich bei den durch die rheinland-pfälzischen Kommunen bei der Clearingstelle oder der LUfA vorgelegten Fällen, in denen um Unterstützung bei der Durchsetzung einer bestehenden Ausreisepflicht gebeten wurde, ausschließlich um sogenannte aussichtslose Fälle handelt, als positiv zu bewerten. Dabei können die daraus entstehenden Mehrkosten als noch verhältnismäßig angesehen werden, da bei einer erfolgten Ausreise bei Land und Kommune dauerhaft Sozialleistungen eingespart werden.

Während der Auswertung des Modellprojektes wurden folgende Probleme deutlich, deren Beseitigung oder Verbesserung angestrebt werden sollte:

- Bedingt durch die Wahrnehmung der Aufgaben eines Ausreisezentrums und einer Notunterkunft für Kommunen (NUK) in einer Abteilung der Landesunterkunft Rheinland- Pfalz und auch das gleich Personal werden Prioritäten aus der Situation heraus oftmals zu Ungunsten der LUfA gesetzt. Hier ist eine strikte personelle und organisatorische Trennung zwischen LUfA und NUK anzustreben.
- Die räumliche und sachliche Trennung der Zuständigkeiten zwischen LURP und der Clearingstelle führt zu organisatorischen Problemen. Hier muss über Lösungsmöglichkeiten nachgedacht werden.
- Die Aufnahme ausreisepflichtiger Ausländer scheitert oft an der mangelnden Durchsetzbarkeit der notwendigen Wohnsitzbeschränkung. Dieses Problem könnte allerdings mit Inkrafttreten des neuen AufenthG gelöst werde. In diesem Sinne wurde bereits während des Bundesratsverfahrens durch Rheinland-Pfalz votiert.
- Als im Einzelfall schwierig, stellt sich die Einflussnahme auf die Ausreisepflichtigen dar. Es stehen nur wenig und geringe Einwirkungsmöglichkeiten zur Verfügung. Dabei bietet einerseits das Ausländerrecht, andererseits das Leistungsrecht Ansätze.
- Ausländerrechtlich kann die Mitwirkung der betreffenden Person lediglich bei der Frage der Verlängerung der Duldung oder einer eventuell gewünschten Reisegenehmigung berücksichtigt werden. Hier gilt es, die Zusammenarbeit zwischen der LUfA und der jeweiligen Ausländerbehörde zu verbessern.
- Leistungsrechtlich kann bei der Vergabe von Taschengeld oder der Zuteilung gemeinnütziger Arbeiten im Sinne des Asylbewerberleistungsgesetzes die Mitwirkung positiv sanktioniert werden. Darüber hinausgehend konnte zur Förderung des Rückkehrwillens zunächst nur auf die bestehenden Rückkehrprogramme REAG (Zahlung der reinen Transportkosten für einen relativ großen Kreis von Herkunftsländern) und GARP (Zahlung von Reisebei- und Starthilfe nur für Bosnien, Herzegowina und die Bundesrepublik Jugoslawien einschließlich dem Kosovo) verwiesen werden. Im Februar diesen Jahres wurde daher zusätzlich ein spezielles Landesrückkehrprogramm für die LUfA geschaffen, um durch eine Verbesserung der finanziellen Anreize eine Steigerung der freiwilligen Ausreisen hervorzurufen. Das angestrebte Ziel wurde jedoch noch nicht erreicht, da die in der LUfA untergebrachten Ausreisepflichtigen darauf verweisen, bei den Schlepperorganisationen Schulden zu haben, die die gewährte Landeszuwendung bei weitem übersteigen.
Bislang wurde lediglich einem Ausreisepflichtigen eine Starthilfe ausgezahlt. Hier muss überprüft werden, ob das bestehende Programm verbessert werden kann. Eine Steigerung der Rückkehrhilfe kann jedoch nur im Gesamtkontext erfolgen, um zu vermeiden, dass Personen, die sich der Ausreisepflicht anfänglich widersetzen, mehr Rückkehrhilfe erhalten als Personen, die ihr nachkommen.

rheinland-pfälzisches Ministerium des Innern